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DROIT DES AFFAIRES

Abrégés juridiques

24 Octobre 2014

La portée normative des circulaires ministérielles

La portée normative des circulaires ministérielles

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Les ministres sont habilités, entre autres choses, à adopter des circulaires, qui peuvent également être le fruit du gouvernement en entier, mais aussi d'un haut fonctionnaire ou même d'un organisme d'intérêt public. Ces circulaires ministérielles sont également appelées « instructions » ou « notes de service ». Leur point commun est qu'elles ne peuvent en aucun cas contenir des normes de droit, ce qui implique que la Section de Législation du Conseil d'État n'a pas d'avis à rendre sur celles-ci, contrairement aux actes réglementaires.

La circulaire est d'ailleurs définie par le Centre de recherche et d'information socio-politiques (CRISP) comme une « lettre contenant une instruction ou une recommandation, adressée à des fonctionnaires pour les aider à appliquer correctement une législation ou une réglementation. » 1

Il existe trois types de circulaires 2:

  • Les circulaires interprétatives doivent constituer des commentaires juridiques d'une disposition légale ou règlementaire, dans le but de les expliquer aux fonctionnaires qui doivent appliquer ces dispositions ou de leur transmettre l'interprétation d'une nouvelle jurisprudence. Ces circulaires ne peuvent ajouter aucune norme à celles existantes, elles sont simplement explicatives. Ce n'est pas un acte créatif de loi et, dès lors, une circulaire interprétative n'est pas, en principe, attaquable devant le Conseil d'État. S'il advenait, en revanche, qu'elle ajoute une norme au droit positif, elle pourrait être attaquée et annulée par la plus haute juridiction administrative.
  • Les circulaires directives sont prises par un ministre qui veut donner une ligne de conduite à une administration. Cette forme de directive correspond aux axes à suivre donnés par le supérieur à toute la pyramide hiérarchique qui le soutient. Ceci permet de mettre en place une cohérence dans un service, de tendre à l'égalité de traitement des personnes dans les dossiers traités par les différents fonctionnaires et de rendre un peu plus prévisible les actions de l'administration.

Cependant, ces directives ne peuvent pas non plus contenir de règle de droit. Car, si c'était le cas, ces directives violeraient un principe général du droit administratif : le principe de l'exercice effectif du pouvoir d'administration, qui implique que l'administration exerce son pouvoir au cas par cas, en fonction des spécificités de chaque situation. L'administration peut donc s'écarter de cette directive si elle l'estime nécessaire. Le fait pour l'administration d'en tenir compte ou non, devra ressortir dans la motivation formelle de sa décision. 

  • Les circulaires règlementaires sont en principe illégales 3. Le Conseil d'État a dégagé trois critères pour les différencier des autres (pour lesquelles il n'est pas compétent) dans sa jurisprudence 4: l'ajout dans l'ordre juridique de nouvelles règles à vocation générale (qui modifient, créent ou retranchent une règle de droit), la volonté de l'auteur de rendre ces règles obligatoires et la possibilité pour l'auteur de contraindre à l'obéissance. Ce type de circulaire est souvent une forme de règlement ou d'arrêté dissimulé pour éviter de passer devant la Section Législation et de faire refuser un texte qui serait déclaré illégal autrement.

L'annulation de ce type de circulaire par le Conseil d'État se fait cependant plus généralement sur base de l'illégalité du texte ou un autre motif (comme l'incompétence de l'auteur pour absence de pouvoir réglementaire, modification illégale d'une norme supérieure, violation du principe d'exercice effectif du pouvoir d'appréciation, absence de soumission à l'avis de la Section législation, etc.).

La circulaire règlementaire n'est cependant pas forcément illégale lorsque son auteur possède un pouvoir règlementaire d'organisation de son service en tant que supérieur hiérarchique (circulaire-instruction semblables aux circulaires directives qui ne lient que le service administratif concerné) ou quand une disposition législative donne au ministre le pouvoir de donner une valeur règlementaire à ses circulaires, dans une matière très technique et pour des points de détails.

Le Conseil d'État refuse par ailleurs de reconnaître un moyen en droit qui se fonderait sur une circulaire. Pour sa part, la Cour de cassation considère qu'une circulaire n'a pas de force obligatoire et qu'elle n'ouvre pas à cassation, car elle n'est pas une loi au sens de l'article 608 du Code Judiciaire, sauf lors pour fonctionnaire concerné par une circulaire instruction de chef de service.

_______________ 

1. Le centre de recherche d'information socio-politique tient une base de données de « vocabulaire politique ». Sur la circulaire, voyez en ligne : http://www.vocabulairepolitique.be/circulaire/ 

2. P. Goffaux, « Dictionnaire élémentaire de droit administratif », Bruxelles, Bruylant, 2006.

3. Ibidem.

4. Conseil d'État, 11 mars 1998, ville de Huy c/ Région wallonne, arrêt n° 72.369